靠山屯的话：

　　这是一则来自长沙市望城区住建局的稿件，作者就当前住建消防存在的诸多问题进行了列举和分析，并提出了有关建议。供参考。

图文无关（版权图片）

2019年4月23日，新《消防法》颁布（编者注：2021年进行了修订），从此住建部门作为参与消防审验工作的角色登上历史舞台，也开启了两个职能部门管一个行业的局面。在已经过去的4年时间里，住建部门和消防救援部门为应对新的工作要求，都各自的努力去厘清自身职能和责任，制定了一系列适应自身职能和责任的相关工作规程，笔者作为一名具体执行相应政策的基层消防验收工作人员，也听到了很多相关单位或个人的相关诉求，深刻体会到目前消防工作的重重困难，现浅谈如下：

一、存在问题及原因

1、技术人员缺失

　　万事人为本。住建部门承接消防设计审查及验收工作后，原从事该项工作的专业技术人员并未随职能划转，住建部门或在本部门内安排人员或对外招聘相应技术人员，但作为一项几乎涉及国家每一个行业的专业工作，住建部门原有的工作人员基本都没有消防方面的知识储备，作为全国范围内有教学消防专业知识的学校较少（据初步了解，改革前只有中国人民武装警察部队学院和中国科学技术大学），也导致能够招聘的专业人员不够，原消防救援部门工作人员又因编制或体制的问题，无法转至住建部门从事消防工作。目前各区县的解决方案为要求本单位工作人员加强学习、招聘消防救援部门退役人员的居多，招聘社会上具备消防工作知识和经验的有一部分，但又有考取编制的限制。这也导致住建部门在履行消防工作职能上的无力，如笔者曾与其他区县工作人员聊天，发现很多区县的工作人员在接到验收申请后连夜翻看相关的规范，然后第二天去现场验收，验收工作的质量可想而知。

2、概念混淆不清

　　消防工程到底是个什么概念，估计现状没有人能说得清。从法律上讲，有单独的《消防法》，那消防是不是可以认为是一个行业，但从部门规章上讲，有《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》，那是不是说建设工程是行业，建设工程消防审验隶属于建筑工程行业，同时还存在水利工程消防工作或其他，从部门规章上看，消防好像又不是一个行业了。还有就是如果消防工程属于建设工程，那属于建设工程的分部工程还是分项工程呢？从验收程序上来说，有单独的消防验收程序，那至少应该是分部工程，跟建筑工程上的基础分部、主体分部是同等的，但消防工程又不是单独存在的，他包含于所有分部的几乎每一个分项里，但如果把消防工程作为一个分项或者子分项来看，那消防验收程序又是多余的，因为建设工程本身就验收合格，一个分部或者单体都验收合格，甚至整个项目都验收合格了，难道消防作为一个分项或子分项在同一职能部门的职权内还需要再次验收？不免有重复验收之嫌。概念的混淆不清，导致的是工作依据过多、工作程序冗杂。如之前在消防部门办理消防时，只需消防设计审查，现在到住建后，增加了建筑工程施工图审查和施工许可，验收过程中增加了联合验收，规划、人防、园林等单位统统需要过一遍，相对于原消防部门的验收程序，程序和时间简直是天壤之别，特别是对于二次装修项目。

3、历史欠账过多

　　一是我国自1998年开始实行《消防法》，但98年前的建筑只是在使用过程中简单的确认无需进行消防验收就能继续使用，没有规定具体的认定方法和部门。现转至住建部门后，在确认建设时间后还需确认结构安全，使用属性等，加之原村办企业或其他集体企业，根本无法查找房屋的原始数据，但又由于社会发展，城市面积的扩张，原有建筑需要投入使用时，作为住建部门没有相应的审批依据，无法进行相应的消防审批。如笔者所在的住建部门，曾收到消防救援部门的移交案件，表述原7、80年代使用至今的小学未经消防验收投入使用，要求住建部门查处，住建部门如何处理？

　　二是《消防法》实施后至2019年前，消防救援部门未进行验收但实际投入使用的场所，更有甚者已通过消防救援部门开业前检查后投入使用但未经验收的场所，作为住建部门按法律应予以查处，但住建部门没有相应的审批清单，单纯以使用单位无法提供验收凭证就确认未经验收是否过于粗暴；又如即使提供了消防验收意见书也无法确认验收后有无二次改动，简单确认已验收可以使用但现场又有消防隐患如何处理？

4、配套处理政策不全

　　配套处理政策不全，导致的是各部门遇到问题没有政策依据或相互推诿。根据《消防法》相关表述，住建部门负责消防验收，消防救援部门负责验收后的日常管理。实际运用过程中，住建部门验收合格的项目，消防救援部门日常检查过程中发现使用单位未按审批条件使用，是要求其恢复审批条件还是要求按改动后的使用情况加强消防安全管理？如原审批条件为厂房，现改为仓库使用，消防部门是要求施工单位恢复为厂房还是要求其按仓库进行整改？要求使用单位恢复为厂房，必然不符合使用单位的实际需要，而要求按仓库进行整改，又涉及到建筑工程的审批验收程序，这一块又是住建部门的职能。又如要求其停止使用，验收完成后再投入使用，又可能与营商环境政策不符；如不要求停止使用，现场又确实存在消防安全隐患。

　　还有就是原已确定无法完成消防设计审查及验收，但确实已投入使用且消防救援部门进行了日常监管的建筑或场所，实际情况就是无法合法验收，现消防设计审查和验收的执法职能划转住建后，住建如何处理？从住建部门更深的层次来说，住建部门如何判定一个建筑物或场所是这种情况投入使用的？

　　三是原已通过消防部门验收投入使用的，现需要转换营业主体的，特别是有特许经营限制的，如培训学校、托儿所、养老中心等，只是经营者的变化，场所或建筑没有变化，作为消防部门已不具备审批职能，作为住建部门由于没有相关施工内容无法审批，也没有办法确认验收后是否有相关改动。简单的答复没有建筑工程就无需消防验收是否能够通过可能面对的事故调查；同时，没有进行改动，但由于时间导致的规范变化是否应该予以考虑，都是作为区县一级住建部门消防审验人员无法面对的问题。

5、政策变化过大

　　一是《消防法》修改前，消防的所有问题都由消防部门负责解释和处理，修改后，消防的问题分属消防部门和住建部门处理，同时，由于资规部门原也属于建设部门，在建设领域多项法律法规执行中都考虑了规划的影响，比如房屋属性。《消防法》修改后，住建部门在处理消防设计审查和验收的过程中，都必须考虑规划的影响，加上住建部门自己的施工许可规定，参与部门数量和审批复杂度及难度大大增加，这导致了民众对履行消防法相关职责的积极性大大降低，最后出现的情况是我办不出来，所以我不办了，最终导致社会层面消防违法行为增多，职能部门履职困难，包括审批困难和执法困难。同时，规划法中没有关于改变房屋使用属性的处罚条款，资规部门无法对该行为进行处理，《民法典》第二百七十九条要求“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主一致同意”，那这条的具体把关部门是哪一个？目前最热的经营性自建房管理中，这个就是最先需要解决的问题。同时，《消防法》并没有对规划部门规定相关职能，规划部门对参与消防审批并没有积极性。

　　二是目前的商业门店中，面积低于300平米或造价低于30万的经营性场所非常之多，而且这类经营场所的收益也几乎是经营者的全部收益。原《公安消防部门深化改革服务经济社会发展八项措施》中有规定，取消30万以下或建筑面积300平米以下的建设工程消防设计和竣工验收消防备案，但住建部于2021年的消防咨询回复《暂行规定》问题解答中关于依法不需申请领取施工许可证的项目是否不予受理消防备案申请的答复为消防验收及验收备案与建筑面积无关，致使原社会存在大量此类场所由合法转为非法，作为住建部门，如要对此类情况进行相关处理，无疑会导致社会层面的不稳定。同时，为保持执法的公平性，住建部门在处理其他情况的同类违法行为时也会畏首畏尾。

　　三是原消防部门进行公众聚集场所安检前，需要使用单位依法提供消防验收或验收备案凭证，现消防部门在进行公众聚集场所安检时无需提供，安检合格即可投入使用。这就造成部分公众聚集场所未经验收但安检合格投入使用，从住建部门来说它是违法的不能投入使用，从消防救援部门来说，它是合法的，可以投入使用。两个职能对同一行为的判定完全相反。

6、职能混淆不清

　　由于住建部门与消防救援部门共同行使《消防法》，各个部门对《消防法》的相关条款的理解又不尽相同，导致各部门或单位依据职能职责制定的相关任务职责划定混淆不清，如住建部门在进行高层建筑隐患排查时，将消防隐患的排查任务交办至消防救援部门，但消安委在消防排查工作安排中又将高层建筑消防隐患的排查任务交办至住建部门。这种情况最终导致的是部门相互推诿，排查工作排而不实，整而未止。

二、相关建议

1、加大人才培育加强人才交流

　　从制度上看，住建部门负责消防设计审查和验收及验收备案工作必然是会持续的。住建部门也必须加快引进专业人才才能顺利履职，从短时间来看，住建部门加强与消防救援部门的人才交流是目前解决人才问题的重要方式，但这种方式必然会引起消防救援部门的注意，甚至可能出现顾此失彼的发生。从长远来看，高校新增相应专业，加大人才培育力度，才是最终解决我国整个消防事业的最终方法。

2、部门联合商议细化处理措施

　　消防工作不是一个部门的工作，住建部门的审验工作质量必然关系着消防救援部门的后续日常管理，消防部门的日常管理与法律宣讲，也必然影响着住建部门的审验工作。住建部门与消防救援部门如果不能形成联动机制，最终导致的必然是整改消防改革的失败。这个联动机制不是简单的信息交流，不是一事一议的灵光乍现，而是要至上而下的，以个例为突破口，以整体为考虑对象的思维方式；不是以推卸任务和责任为己任，而是以最大化解决问题为方向的工作方式；不是以钻牛角尖执行规范或规定，而是以利民便民促繁荣为方针的工作态度去全方位地融合。

三、其他

作为住建部门的一员，在建议上无法从全盘进行考虑，但对于住建部门的相关政策，想略提建议一二：

1、建议简化二次装修施工许可办理流程。二次装修的建设单位与新、改扩建的建设单位有着本质的不同，不管是法律知识层面上还是经济、技术层面上，二次装修的建设单位在承担相关法律法规规定责任的能力上也不同，要求二次装修的建设单位按照新改扩建的程序办理相关审批从法律上来说没错，但从实际的运行和二次装修建设单位的积极性上来看，这个政策是不被理解或难以承受的。

2、出台消防验收及验收备案意见书变更政策。二次装修的场所经常面临经营者的变更情况，变更经营者后就会出现变更营业执照或特许经营的情况，而变更营业执照或特许经营又会出现被需要消防验收的情况，而对于只是变更经营者的场所没有改建的，又因为没有建筑工程无需进行消防验收。如能出台消防验收及验收备案意见书变更的政策，至少能解决2019年后由住建部门验收的二次装修场所经营者变更的情况。

3、建议讨论无需办理施工许可的建筑工程是否需要进行消防审验。上文已谈到相关政策的变化过程及影响层面，这个政策的变化导致的是社会层面大量的原合法的场所转为非法，而且这种非法的状态无论从哪个方面着手都难以解决，建议住建部门深入讨论这个话题，如坚持无需办理施工许可的仍需要进行消防审验，应给出具体的解决合法转非法部分的消防审验办理方式，如没有具体的解决方法，那这个政策无非就是套在审验人员身上的追责锁链而已。如能够出台部分免于消防验收的政策，建议单以面积为标准，作为一个工程的造价判定，是比较模糊的概念，也不便于执法人员的快速判定。

来源@靠山屯闲话 2023-11-15发布

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